prcjPensar - Revista de Ciências JurídicasP. Rev. Cien. Jurid.2317-1250Universidade de Fortaleza10.5020/2317-2150.2025.14815Eixo Temático 2 - Constituição, Instituições e Democracia no BrasilA Justiça Eleitoral no Brasil: Autonomia e Recursos InstitucionaisLa Justicia Electoral en Brasil: Autonomía y Recursos Institucionales0000-0003-2186-85145100632338260364MauésAntônio Gomes Moreira*ConceptualizationInvestigationWriting - Original DraftMethodologyWriting - Review & EditingSupervision0000-0002-4018-78560679636700210902FreitasJuliana Rodrigues**ConceptualizationInvestigationWriting - Original DraftMethodologyWriting - Review & EditingSupervisionCentro Universitário do Estado do Pará, Belém, Pará, BrasilCentro Universitário do Estado do ParáBelémParáBrazilUniversidade Federal do Pará, Belém, Pará, BrasilUniversidade Federal do ParáBelémParáBrazilamaues@ufpa.brrodriguesfreitasjuliana@gmail.com
Katherinne de Macêdo Maciel Mihaliuc Universidade de Fortaleza, Fortaleza, Ceará, Brasil katherinne@unifor.br Sidney Soares Filho Universidade de Fortaleza, Fortaleza, Ceará, Brasil sidney@unifor.br
Sidney Soares Filho Universidade de Fortaleza, Fortaleza, Ceará, Brasil sidney@unifor.br
Professor Titular do Instituto de Ciências Jurídicas da Universidade Federal do Pará. Doutor em Direito pela Universidade de São Paulo, com estágio na Universidade de Barcelona. Mestre em Ciências Jurídicas pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará. Professor e Pesquisador Visitante na Universidad Carlos III de Madrid, University of Essex e Brown University. Membro do Comitê Assessor da Área de Direito do CNPq (2012-2015). Coordenador Adjunto da Área de Direito da CAPES (2014-2018).
Doutora em Direito (2010 - UFPA/ Università di Pisa - Itália). Mestre em Direitos Humanos (2003 - UFPA). Pós-Graduada em Direito do Estado (2006 - Universidade Carlos III de Madri - Espanha). Graduada em Direito (1998 - Universidade da Amazônia). Atua como Consultora Jurídica e Advogada na área eleitoral e municipal. Professora da Graduação e Mestrado em Direito do Centro Universitário do Estado do Pará - CESUPA. Pesquisadora do Observatório de Direito Eleitoral do CNPQ, promovido pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ. Presidente da Comissão da Mulher Advogada OAB/Pa (2018). Conselheira Seccional OAB/PA (2019-2021). Membra Consultora da Comissão Especial de Estudo da Reforma Política ( OAB- Federal). Membro Fundadora da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político - ABRADEP.
15102025202530e148150205202428112024Este é um artigo publicado em acesso aberto sob uma licença Creative CommonsResumo
O artigo analisa os recursos institucionais que permitiram à Justiça Eleitoral no Brasil preservar sua autonomia diante das pressões exercidas pelo governo Bolsonaro. Após uma breve síntese da história da Justiça Eleitoral anterior à Constituição de 1988, o trabalho destaca as características do desenho institucional da Justiça Eleitoral no atual regime democrático, analisando os diferentes aspectos de sua autonomia, com base nas normas constitucionais e legais e em dados empíricos sobre seu funcionamento. Em seguida, o artigo demonstra que o exercício de diferentes funções de governança eleitoral pela Justiça Eleitoral, inclusive na elaboração de regras eleitorais, gerou um processo de autorreforço de sua autonomia, aumentando os custos das eventuais tentativas de revertê-la. Esse processo foi garantido também pela articulação institucional do Tribunal Superior Eleitoral com o Supremo Tribunal Federal, na qual este último tribunal atua como um ponto de veto autorreferente, que preserva as decisões da Justiça Eleitoral.
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El artículo analiza los recursos institucionales que permitieron a la Justicia Electoral en Brasil preservar su autonomía ante las presiones ejercidas por el gobierno Bolsonaro. Después de una breve síntesis de la historia de la Justicia Electoral anterior a la Constitución de 1988, el trabajo enfoca las características del diseño institucional de la Justicia Electoral en el actual régimen democrático, analizando los diferentes aspectos de su autonomía, con base en las normas constitucionales y legales y en datos empíricos sobre su funcionamiento. En seguida, el artículo demuestra que el ejercicio de diferentes funciones de gobernanza electoral por la Justicia Electoral, incluso en la creación de reglas electorales, generó un proceso de autorrefuerzo de su autonomía, aumentando los costes de los eventuales intentos de revertirla. Este proceso fue garantizado también por la articulación institucional del Tribunal Superior Electoral con el Supremo Tribunal Federal, la cual este último tribunal actúa como un punto de veto autorreferente, que preserva las decisiones de la Justicia Electoral.
Durante o governo Bolsonaro, a Justiça Eleitoral no Brasil foi submetida a constantes ataques, que visaram minar sua credibilidade e interferir no processo eleitoral para favorecer a candidatura à reeleição do ex-presidente da República. Logo após as eleições de 2018, Jair Bolsonaro já afirmava que teria havido uma “fraude” que impediu sua vitória no 1º turno e diminuiu seus votos no 2º turno (Reuters, 2020)1. Embora tenha mantido esse discurso nos anos seguintes, o presidente reconheceu, em uma live realizada em julho de 2021, que não dispunha de provas de suas alegações, mas que tampouco era possível provar que o sistema de votação eletrônica não poderia ser fraudado (Após três anos[...], 2021)2. Em diversas ocasiões, Bolsonaro levantou suspeitas sobre a imparcialidade dos presidentes do Tribunal Superior Eleitoral (TSE): o ministro Roberto Barroso seria conivente com a fraude eleitoral (Coletta,2021)3, o ministro Edson Fachin teria atuado para favorecer a candidatura de Lula (Porto; Hahon, 2022)4, e o ministro Alexandre de Moraes tomaria decisões com objetivo de prejudicar sua candidatura (Estadão Conteúdo, 2022)5.
A difusão organizada e sistemática de fake news sobre as eleições acompanhou todo o mandato de Bolsonaro e foi acentuada em 2022, tendo sido documentada em ação ajuizada no TSE6, cujo pedido liminar foi parcialmente deferido. Em julho de 2022, o presidente convocou os representantes diplomáticos para uma reunião pública em que, mais uma vez, levantou uma série de suspeitas sobre o funcionamento do sistema eleitoral (Eleições[...],2022)7. Diante do volume de ataques, o TSE foi obrigado a reagir criando o “Programa Permanente de Enfrentamento à Desinformação no Âmbito da Justiça Eleitoral” e o “Programa de Fortalecimento Institucional a partir da Gestão da Imagem da Justiça Eleitoral”8, passando a difundir regularmente pelas redes sociais informações corretas sobre o processo eleitoral brasileiro.
As diversas ações de Bolsonaro contra a Justiça Eleitoral não podem ser dissociadas de seu projeto autoritário de poder. Seguindo o exemplo de outros líderes de extrema-direita (Ginsburg; Huq, 2018), Bolsonaro buscou enfraquecer as instituições democráticas para se perpetuar no governo, livrando-se dos mecanismos de freios e contrapesos e limitando a competição eleitoral. Uma parte dessa estratégia consiste exatamente em deslegitimar as eleições por meio de acusações de fraude e de parcialidade dos órgãos eleitorais. Assim, em caso de derrota, o líder autoritário dispõe de argumentos, mesmo falaciosos, para não aceitar o resultado, os quais também serão assumidos por seus apoiadores, incentivando-os a se mobilizarem contra a posse dos eleitos.
Esse plano ajuda a entender a maneira como Bolsonaro utilizou as Forças Armadas para questionar a regularidade do sistema de votação eletrônica e sua insistência em aprovar o voto impresso, que criaria múltiplas oportunidades de questionamento dos resultados eleitorais a partir de denúncias manipuladas. Embora as eleições tenham transcorrido sem maiores incidentes, os acampamentos em frente aos quartéis e os crimes cometidos em Brasília no dia 8 de janeiro demonstram que essa estratégia pode ter graves consequências para a democracia.
Apesar dessas várias ações, Bolsonaro perdeu as eleições. O ineditismo da derrota de um presidente da República que busca a reeleição indica que uma complexa conjunção de fatores atuou para gerar esse resultado, os quais dizem respeito à situação econômica do país, aos efeitos da pandemia da Covid-19, ao realinhamento de parcelas do eleitorado e à força da candidatura da oposição. Sem embargo, a derrota do presidente da República não teria sido possível caso a Justiça Eleitoral brasileira houvesse cedido aos ataques do governo e deixado de atuar de maneira independente.
Este artigo se propõe a analisar os recursos institucionais que permitiram à Justiça Eleitoral preservar a sua autonomia diante das pressões exercidas pelo governo Bolsonaro. Após uma breve síntese da história da Justiça Eleitoral anterior à Constituição de 1988, o trabalho destaca as características do desenho institucional da Justiça Eleitoral no atual regime democrático e analisa os diferentes aspectos de sua autonomia, com base nas normas constitucionais e legais e em dados empíricos sobre seu funcionamento. Em seguida, o artigo demonstra que o exercício de diferentes funções de governança eleitoral pela Justiça Eleitoral, inclusive na elaboração de regras eleitorais, gerou um processo de autorreforço de sua autonomia, aumentando os custos das eventuais tentativas de revertê-la. Esse processo foi garantido também pela articulação institucional do TSE com o Supremo Tribunal Federal (STF), na qual este último tribunal atua como um ponto de veto autorreferente, que preserva as decisões da Justiça Eleitoral.
2 A Justiça Eleitoral no Brasil: características
Criada em 1932, pelo Decreto nº 21.076, a Justiça Eleitoral foi incorporada pela Constituição de 1934 e extinta pela Constituição de 1937. Em 1945, o Decreto-Lei nº 7.586 restabeleceu a Justiça Eleitoral para organizar as eleições gerais que ocorreriam naquele ano. Todas as Constituições posteriores (1946, 1967, 1969 e 1988) mantiveram a Justiça Eleitoral como órgão do Poder Judiciário.
A estrutura da Justiça Eleitoral estabelecida na Constituição de 1988, em seus arts. 118 a 121, não difere muito da ordem constitucional anterior, formada pelo Tribunal Superior Eleitoral, pelos Tribunais Regionais Eleitorais, pelos Juízes Eleitorais e pelas Juntas Eleitorais. A Constituição de 1988 tampouco inovou em relação à competência da Justiça Eleitoral, uma vez que não contém disposição específica sobre essa matéria, que era tratada no art. 130 da Constituição de 1969.
Cabe ressaltar que, quando da realização da Assembleia Nacional Constituinte, a Justiça Eleitoral já havia assumido um papel central na governança eleitoral do Brasil. Como destaca Lamounier (1989), o processo de abertura democrática no país esteve baseado na realização de eleições, que haviam sido mantidas durante todo o regime militar. Houve eleições para senadores, deputados federais e deputados estaduais em 1966, 1970, 1974, 1978 e 1982, bem como para prefeitos em todos os anos desde 1965 a 1970, após a unificação nacional da data eleitoral, em 1972, 1976 e 1982 (Nicolau, 2012), excetuando-se os cargos de prefeito das capitais e municípios de interesse da segurança nacional.
Apesar da repressão política comandada pelo regime autoritário, essas eleições eram conduzidas pela Justiça Eleitoral. Em 1974, o Movimento Democrático Brasileiro (MDB) saiu vitorioso nas disputas para o Senado em 16 dos 22 Estados da federação, o que reforçou a estratégia da oposição de usar as eleições para confrontar o regime. Assim, embora o governo tenha modificado várias vezes as regras eleitorais para favorecer seus candidatos, a transição democrática avançou à medida que outros cargos passaram a ser escolhidos por meio de eleições diretas, como os governos estaduais, em 1982, e as prefeituras de capitais e municípios de segurança nacional, em 1985.
Esse calendário eleitoral aumentou a importância da Justiça Eleitoral no Brasil para a realização de eleições livres e justas no país. Com o fim do bipartidarismo, em 1979, a Justiça Eleitoral passou a ser encarregada de julgar também os pedidos de registro provisório e de registro definitivo dos partidos políticos. As regras flexíveis dessa época rapidamente expandiram o número de partidos no Brasil: de 1985 a 1994, 67 legendas concorreram às diversas eleições (Nicolau, 2012). Além disso, para as eleições de 1986, na qual seriam escolhidos os deputados e senadores constituintes, foi realizado um recadastramento completo do eleitorado do país, com a criação de um novo título de eleitor.
O papel peculiar exercido pela Justiça Eleitoral no Brasil pode ser compreendido a partir da análise de suas competências e de sua autonomia institucional. Segundo Mozaffar e Schedler (2002), a governança eleitoral opera em três níveis: elaboração das regras (rule making), aplicação das regras (rule application) e adjudicação das regras (rule adjudication). As atividades de elaboração envolvem a escolha e definição das regras básicas do jogo eleitoral; as atividades de aplicação dizem respeito à organização e administração das eleições; e as atividades de adjudicação se referem à solução de litígios e controvérsias de caráter eleitoral. No caso brasileiro, a Justiça Eleitoral é responsável tanto pela organização e administração das eleições, quanto pela solução de litígios e controvérsias, além de operar também no nível da elaboração das regras.
Dessa forma, a Justiça Eleitoral no Brasil compreende as funções de electoral management body e electoral justice. Segundo a definição adotada pelo IDEA (2014), electoral management bodies (EMB) são órgãos encarregados de organizar alguns ou todos os elementos para a realização de eleições e dos instrumentos de democracia direta. Os elementos essenciais incluem: definição de quem é elegível; recebimento e validação das indicações dos participantes eleitorais; condução da votação; contagem dos votos; e tabulação dos votos. Além disso, outras tarefas podem ser realizadas pelos EMB, como alistamento eleitoral; delimitação das circunscrições, educação e informação do eleitor; monitoramento da mídia; e resolução de disputas eleitorais (James et al., 2019)9. Para o mesmo IDEA (2010), electoral justice é composta pelos meios para garantir que o processo eleitoral esteja em conformidade com o direito e proteger e restaurar o gozo dos direitos eleitorais, compreendendo tanto os meios para prevenir violações como para solucionar litígios eleitorais.
Embora a Constituição de 1988 não tenha mantido o artigo da Constituição anterior referente à competência da Justiça Eleitoral, remetendo a matéria à lei complementar (artigo 121, caput), a condição de órgão judicial dos Tribunais e Juízes Eleitorais lhes confere as atribuições referentes à proteção dos direitos eleitorais e à solução dos litígios eleitorais, algumas delas previstas expressamente na Constituição, como a previsão de impugnação do mandato eletivo (artigo 14, § 10º); os casos de inelegibilidade e expedição de diplomas (artigo 121, § 4º, III); a anulação de diplomas e decretação da perda de mandatos eletivos (artigo 121, § 4º, IV). Além disso, a CRFB também lhe confere expressamente competências referentes à prestação de contas dos partidos políticos (artigo 17, III) e seu registro (artigo 17, § 2º).
Além de abarcar o conjunto de funções de governança eleitoral, as competências atribuídas à Justiça Eleitoral no Brasil também contribuem para sua autonomia. Segundo van Ham e Garnett (2019), quatro competências dos órgãos eleitorais servem de indicadores de sua independência: ordenar a recontagem de votos, ordenar a realização de nova eleição em locais específicos, anular a eleição, e anunciar os resultados. Todas essas competências são exercidas pela Justiça Eleitoral no Brasil, segundo o Código Eleitoral: anular eleição (artigo 19, parágrafo único), ordenar recontagem de votos (artigo 181, caput e parágrafo único), anunciar os resultados (artigo 186, caput; artigo 202, §1º e artigo 211), ordenar novas eleições em locais específicos (artigo 224, caput e § 3º).
No que tange à autonomia da Justiça Eleitoral, podemos classificar os órgãos eleitorais segundo sua posição e
seu vínculo institucional (IDEA, 2014; Marchetti, 2015). Segundo a posição institucional, temos as seguintes variações:
governamental: vinculado ao Poder Executivo;
independente: não vinculado ao Poder Executivo;
duplamente independente: dois órgãos eleitorais com prerrogativas próprias e específicas, um deles destinado à aplicação das regras e outro destinado à adjudicação das regras;
mista: dois órgãos eleitorais com funções distintas, um deles governamental, responsável pelo monitoramento, supervisão e tomada de decisões sobre o processo eleitoral, e um outro independente, responsável pela implementação do processo eleitoral.
Em relação ao vínculo institucional, os órgãos eleitorais podem apresentar as seguintes características:
carreira: todos seus membros mantêm vínculos com o Poder Executivo;
partidário: todos seus membros mantêm vínculos com partidos políticos;
especializado: nenhum de seus membros mantêm vínculos com partidos políticos;
combinado: parcela de seus membros mantém vínculos com partidos políticos e outra parcela não mantém. Da combinação dessas classificações, podemos concluir que a Justiça Eleitoral no Brasil é de caráter independente e especializado, tal como na maioria dos países da América Latina. Essa escolha institucional, que foi mantida pela Constituição de 1988, contribui para a independência da Justiça Eleitoral, a qual, como ramo do Poder Judiciário, goza de autonomia normativa, administrativa e financeira, na forma do artigo 96 da CRFB, além das garantias da magistratura previstas no artigo 95 da CRFB.
Por fim, vale ressaltar que todas as dimensões da autonomia da Justiça Eleitoral no Brasil constituem cláusula pétrea, uma vez que se incluem na vedação de emendas constitucionais tendentes a abolir a separação de poderes (artigo 60, § 4º, III, da CRFB).
3 Recursos institucionais da Justiça Eleitoral
O conjunto de normas acima apresentadas são o ponto de partida para analisar de que maneira as competências da Justiça Eleitoral foram exercidas sob o regime da Constituição de 1988, bem como quais instrumentos contribuíram para garantir sua autonomia.
Estudos comparados demonstram que a independência de jure do órgão eleitoral em relação ao Poder Executivo, embora fortaleça a confiança dos cidadãos no processo eleitoral, não acarreta, necessariamente, a melhoria na qualidade das eleições (Norris, 2015). Assim, torna-se necessário analisar outros aspectos referentes à capacidade funcional do órgão eleitoral para avaliar sua efetividade e sua autonomia na condução das eleições. Segundo van Ham e Garnett (2019), a autonomia dos órgãos eleitorais deve ser analisada, dentre outras dimensões, sob o ponto de vista financeiro. Nessa dimensão, a autonomia se refere à maneira como o orçamento do ente eleitoral é alocado e por quem, bem como ao grau de controle que o órgão eleitoral detém sobre seu orçamento. Além disso, a autonomia financeira também inclui competências para dispor sobre sua organização interna e sobre a contratação e demissão de funcionários.
A análise do funcionamento da Justiça Eleitoral sob o regime da Constituição de 1988 demonstra o cumprimento desses requisitos de autonomia financeira. O Tribunal Superior Eleitoral e os Tribunais Regionais Eleitorais dispõem de um considerável montante de recursos materiais e humanos para exercer suas funções, que é gerido sem interferência do Poder Executivo. Em 2022, a Justiça Eleitoral contava com 17.021 funcionários, incluindo cargos efetivos e comissionados10. Em relação ao orçamento, temos a seguinte evolução nos anos em que, após a implementação do Plano Real, foram realizadas eleições gerais:
Orçamento da Justiça Eleitoral
ANO
VALOR
1998
R$-1.192.490.052
2002
R$- 1.600.540.339
2006
R$- 3.056.608.499
2010
R$- 5.205.604.298
2014
R$- 6.077.120.836
2018
R$- 8.928.427.580
2022
R$-10.281.590.553
Fonte: elaboração própria.
Observa-se, assim, que o alto custo da realização de eleições no Brasil tem sido atendido por um aumento contínuo, em termos reais11, do orçamento da Justiça Eleitoral, que inclui não apenas suas despesas com pessoal, mas um amplo conjunto de gastos referentes aos locais e materiais de votação, além de campanhas publicitárias.
O incremento dos recursos materiais e humanos da Justiça Eleitoral está estreitamente associado à regularidade da realização de eleições sob o regime da Constituição de 1988. De 1989, data da primeira eleição presidencial sob o regime da Constituição de 1988, até as últimas eleições, realizadas em 2022, o eleitorado brasileiro aumentou de 82.074.718 para 156.453.354 eleitores. Esse aumento constante no número de eleitores deve-se à obrigatoriedade do alistamento eleitoral e do voto, e demanda uma permanente atualização do orçamento da Justiça Eleitoral para dar conta de todos os atos necessários para realização de eleições. De maneira condizente com o caráter obrigatório do voto, a Justiça Eleitoral conduziu um aumento significativo do número de zonas eleitorais, o que veio a facilitar o exercício da cidadania. Em 1988, havia 2.320 zonas eleitorais no país, número que alcançou o patamar de 3.035 zonas em 2016. Nas eleições de 2022, funcionaram 2.636 zonas eleitorais no país.
Número de Zonas Eleitorais por Regiões (1988-2022)
Fonte: Adaptado do Tribunal Superior Eleitoral.
Além disso, a Justiça Eleitoral também exerce diversas outras competências no ciclo eleitoral, especialmente aquelas referentes aos partidos políticos. Conforme o artigo 14, § 3º, V, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), a filiação partidária é obrigatória para todos os candidatos a cargos eletivos, e os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito à rádio e à televisão (artigo 17, § 3º). Nas eleições de 2022, 31 partidos políticos estavam registrados no TSE, e havia ainda 14 legendas em processo de formação. Por sua vez, a distribuição de recursos do fundo partidário é feita pela Justiça Eleitoral12. Considerando os anos em que houve eleições gerais, a partir de 2002, o fundo partidário teve os seguintes valores:
Fundo Partidário
ANO
VALOR
2002
R$-88.547.054,64
2006
R$-142.760.217,20
2010
R$-197.251.884,11
2014
R$-371.955.594,00
2018
R$-886.491.421,67
2022
R$-1.107.076.607
Fonte: elaboração própria.
Não é de se estranhar, portanto, o alto número de processos julgados pela Justiça Eleitoral no Brasil, que alcançou o número de 1,4 milhão de novos casos em 2020 (CNJ, 2022)13.
Além da abrangência de suas competências, a autonomia da Justiça Eleitoral também é garantida pela forma de composição do TSE e sua articulação institucional com o STF. O TSE é formado por sete membros, com mandato de dois anos prorrogáveis por mais dois. Três de seus membros são ministros do STF, dois são ministros do STJ - todos eles escolhidos por seus pares - e dois são advogados nomeados pelo presidente da República, com base em listas elaboradas pelo STF. Portanto, a Suprema Corte é responsável, direta ou indiretamente, pela escolha da maioria dos ministros do TSE.
Ademais, as decisões do TSE são irrecorríveis, salvo quando contrariarem a Constituição ou negarem habeas corpus e mandados de segurança (art. 121, § 3º da CRFB). Para Orozco Henríquez (2019, p. 175), essa característica confere máxima autonomia funcional ao sistema de Justiça Eleitoral de um país. Nesses casos, os únicos recursos admitidos são dirigidos ao STF, que em raras ocasiões modifica as decisões do TSE (Marchetti, 2013, p. 47), o que demonstra que a interseção na forma de composição dos dois tribunais contribui para a estabilidade das decisões da Justiça Eleitoral. Dos 29 membros do STF que ocuparam o cargo de ministros efetivos do TSE e cujo mandato iniciou-se sob a vigência da Constituição de 1988, 17 deles exerceram o cargo por mais de um biênio (58%)14. Vale ressaltar, ainda, que a presidência e a vice-presidência do Tribunal Superior Eleitoral são obrigatoriamente exercidas por membros do Supremo Tribunal Federal.
Assim, o funcionamento da Justiça Eleitoral sob o regime da Constituição de 1988 criou um processo de retorno positivo (positive feedback) que lhe permitiu acumular, especialmente no TSE, recursos institucionais para exercer a governança eleitoral no Brasil de modo independente. Segundo Pierson (2004), processos de retorno positivo ou de autorreforço ocorrem quando a trajetória desenvolvida pelas instituições em uma determinada direção torna difícil alterar o curso desse desenvolvimento. Com o passar do tempo, o funcionamento das instituições gera benefícios e aumenta os custos de optar por arranjos institucionais alternativos. Dentre as fontes de retorno positivo, Pierson (2004) destaca a autoridade política, por meio da qual certos atores dispõem de poderes para impor regras sobre outros. Nesse contexto, o exercício de competências pode funcionar como um mecanismo de autorreforço, à medida que os atores, ao mudarem as regras, aumentam sua própria capacidade de ação política em detrimento de seus adversários.
Valendo-se de sua autonomia normativa, administrativa e financeira, e do aumento de recursos materiais e humanos, a trajetória da Justiça Eleitoral no Brasil consolidou sua autoridade sobre o processo eleitoral. Além da ampla atribuição de competências pela legislação, a complexidade da organização das eleições e os crescentes litígios de caráter eleitoral fortaleceram ainda mais o papel da Justiça Eleitoral como órgão de governança eleitoral, uma vez que nela se concentraram cada vez mais os instrumentos de rule application e rule adjudication. Responsável pela administração de todas as fases do ciclo eleitoral e também pelo julgamento dos casos pertinentes a essa matéria, a Justiça Eleitoral prescinde de ações do Poder Executivo para conduzir as eleições, enquanto as decisões do TSE são recorríveis apenas ao STF. O exercício simultâneo dessas competências fez com que elas se reforçassem mutuamente, pois eventuais tentativas de restringi-las poderiam afetar a regularidade do processo eleitoral e criar incertezas sobre a integridade de seus resultados.
Mas o teste principal da robustez institucional da Justiça Eleitoral deve ser feito por meio do exame de decisões do TSE que modificaram regras eleitorais. Com efeito, o exercício de funções de rule making pode ser compreendido como o grau mais elevado de autonomia do órgão de governança eleitoral, uma vez que lhe permite tomar decisões que podem limitar o poder de outros órgãos na definição dessas regras. Assim, examinar de que maneira o Congresso Nacional reagiu às inovações legais criadas pelo TSE é importante para avaliar se, também nesse campo, houve um processo de autorreforço das competências da Justiça Eleitoral.
4 Consultas eleitorais e inovações legais
Previsto legalmente no artigo 23, XII, do Código Eleitoral, o instituto da consulta eleitoral possibilitou que o TSE tomasse decisões que tiveram grande impacto sobre o sistema eleitoral-partidário, tais como os casos da verticalização das coligações, fidelidade partidária, cotas de gênero e cotas raciais15.
4.1 Verticalização das coligações
Em 26 de fevereiro de 2002, o TSE respondeu à consulta formulada por deputados do Partido Democrático Trabalhista (PDT) (Consulta nº 715) e emitiu a Resolução nº 21.002/2002, mudando o posicionamento que havia adotado nas eleições anteriores. Segundo essa Resolução:
Os partidos políticos que ajustarem coligação para eleição de presidente da República não poderão formar coligações para eleição de governador de Estado ou do Distrito Federal, senador, deputado federal e deputado estadual ou distrital com outros partidos políticos que tenham, isoladamente ou em aliança diversa, lançado candidato à eleição presidencial (Brasil, 2002, local. 183).
Conhecida como “verticalização das coligações”, essa decisão do TSE levou à apresentação, no Senado Federal, do Projeto de Emenda Constitucional - PEC - nº 548/2002, cujo teor propunha alteração à redação do parágrafo primeiro do artigo 17 da CRFB, para deixar explícito que o partido político poderia ajustar coligação na eleição estadual mesmo com partido político adversário na eleição presidencial, em nome da sua autonomia interna. Porém, a PEC nº 548/2002 não obteve no Congresso Nacional a tramitação célere esperada, de forma que somente em 2006 foi aprovada como Emenda Constitucional nº 52.
Além do debate no Congresso Nacional, foram ajuizadas Ações Diretas de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, tendo como objeto a mencionada resolução (ADI 2.62816 - PFL; ADI 2.62617 - PCdoB, PL, PT, PSB e PPS), que sequer foram conhecidas, prevalecendo, então, o entendimento do TSE. Observa-se, nesse caso, as dificuldades para reverter decisões do TSE, tanto no que se refere à resposta legislativa por meio de Emenda Constitucional, cujo trâmite é mais demorado, quanto pela proteção dessas decisões pelo STF.
Após a promulgação da Emenda Constitucional (EC) nº 52/06, novamente o STF foi chamado a intervir sobre a matéria. A EC nº 52/06, em seu artigo 1º, assegurava aos partidos políticos autonomia para definir a sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária, tema que, até então, havia sido tratado exclusivamente em norma infraconstitucional, mais propriamente no artigo 6º, da Lei nº 9.504/97. Porém, sua promulgação, há menos de um ano da realização das eleições de 2006, gerou o ajuizamento da ADI nº 3.68518, pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, relatada pela ministra Ellen Gracie.
Para o autor da ação, a EC nº 52/06 ofendia o artigo 16, da CRFB, referente à vacatio legis de um ano que deve ser observada pelas normas que alteram o processo eleitoral, portanto, não podendo incidir a norma impugnada, de acordo com o requerente, nas eleições que ocorreriam sete meses após a publicação da Emenda Constitucional, naquele mesmo ano, porque contraria o princípio da anterioridade eleitoral. Sustentou, ainda, que a infringência do artigo 16 transgrediu as garantias individuais da segurança jurídica e do devido processo legal, previstas no artigo 5º, caput e LIV, da CRFB, e também derivadas do princípio basilar do Estado Democrático de Direito, ambas cláusulas pétreas contidas no artigo 60, § 4º, da norma constitucional, motivos pelos quais o disposto no artigo 2º, da EC 52/2006 deveria ser considerado inconstitucional. Cabe observar que, cinco dias antes da promulgação dessa Emenda Constitucional, o TSE havia mantido seu entendimento de que a regra da verticalização das coligações partidárias continuava se aplicando às eleições de 2006 (Consulta nº 1225).
Em 22 de março de 2006, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente, por maioria, a ADI nº 3.685, citando os precedentes da ADI nº 35419 e da ADI nº 3.34520, para reafirmar como objetivo do princípio da anterioridade eleitoral evitar a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral e garantia individual do cidadão-eleitor, detentor originário do poder exercido pelos representantes eleitos, “a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral”. Vale observar que os ministros Marco Aurélio e Nelson Jobim reafirmaram seus posicionamentos sobre o tema adotados enquanto membros do TSE, o que demonstra a tendência de manutenção das mesmas decisões, estejam os ministros em qualquer dos dois tribunais. Ademais, mesmo que a Emenda Constitucional aprovada pelo Congresso Nacional modificasse a regra estabelecida pelo TSE, que prevaleceu em duas eleições, foi o STF quem deu a última palavra sobre a questão.
4.2 Fidelidade partidária
Embora estivesse prevista na Constituição de 1969, a perda do mandato pela migração do eleito para outro partido foi excluída pela EC nº 25/85, e não voltou a ser adotada pela Constituição de 1988.
Em 2007, por meio da Resolução nº 22.526 (Consulta nº 1.398/07), o TSE modificou, por seis votos contra um, sua jurisprudência anterior sobre a matéria e passou a admitir que os partidos políticos e as coligações conservariam o direito à vaga obtida, pelo sistema eleitoral proporcional, diante de um pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda.
Porém, o entendimento do TSE não foi cumprido pela Câmara dos Deputados. Seu então presidente, Arlindo Chinaglia, em 26 de abril de 2007, entendeu que a Resolução do TSE teria força apenas de esclarecimento e não de coisa julgada, e mais, que nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), segundo o artigo 238, não havia se configurado qualquer hipótese de declaração de vacância de mandato parlamentar, nem de perda de mandato, nos moldes do que dispõem o artigo 55 da CRFB e o artigo 240 do RICD.
Em razão deste ato da presidência, foram impetrados, de forma autônoma, três mandados de segurança (MS nº 26.60221, nº 26.60322 e nº 26.60423) perante o STF, que reconheceu a existência do dever constitucional de observância do princípio da fidelidade partidária. Ainda, contrariamente à sua orientação anterior, considerou que o mandato pertence ao partido e não ao parlamentar eleito. Até então, era pacífica a orientação do STF de que a infidelidade partidária não deveria ter repercussão sobre o mandato parlamentar (MS n° 20.927)24 e essa mudança de entendimento se justificou sob o argumento de adoção da técnica de mutação constitucional.
Nesse mesmo ano, em resposta à Consulta nº 1.407/07, o TSE entendeu que o mandato obtido pela via majoritária também pertencia ao partido, e não ao eleito. Por meio da Resolução nº 22.610/07, o TSE disciplinou o processo de perda de mandato eletivo por migração partidária e previu as seguintes hipóteses de desfiliação partidária com justa causa, que não acarreta a perda de mandato: incorporação ou fusão do partido; criação de novo partido; mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; grave discriminação pessoal.
Nas ADIs nº 3.99925 e nº 4.08626, o STF somente se pronunciou sobre a constitucionalidade formal dessas Resoluções, tendo rejeitado a tese da ocorrência de usurpação de competência legislativa, porque as resoluções impugnadas teriam surgido em um contexto excepcional e transitório, como instrumentos de garantia da fidelidade partidária, matéria omissa quanto à legislação cabível. Posteriormente, em 2015, no julgamento da ADI nº 5.08127, o STF fixou a tese de que a perda do mandato em razão da mudança de partido não se aplica aos candidatos eleitos pelo sistema majoritário, sob pena de violação da soberania popular e das escolhas feitas pelo eleitor.
Embora em 2008 tenha sido apresentada proposta de Emenda Constitucional para tratar do tema da fidelidade partidária, somente em 2016 houve a aprovação da EC nº 91, pelo Congresso Nacional28. Retirada de uma proposta mais ampla de reforma política, essa Emenda Constitucional apenas previu a possibilidade de desfiliação, sem perda de mandato, durante 30 dias após sua promulgação. Portanto, abria uma exceção temporária, que não invalidou a jurisprudência do TSE, chancelada pelo STF.
Cinco anos depois, a aprovação da Emenda Constitucional nº 111/21 exemplifica o acatamento da função de rule making da Justiça Eleitoral. Acrescentando ao artigo 17 da CRFB o parágrafo 6º, o Congresso Nacional incluiu no texto constitucional a regra da fidelidade partidária, ao estabelecer que os deputados federais, os deputados estaduais, os deputados distritais e os vereadores “que se desligarem do partido pelo qual tenham sido eleitos perderão o mandato, salvo nos casos de anuência do partido ou de outras hipóteses de justa causa estabelecidas em lei (...)”.
4.3 Cotas de gênero e raciais
No julgamento da ADI nº 5.61729, ocorrido em 15/03/18, o STF decidiu, por maioria, acatar o pedido do Procurador-Geral da República para: a) declarar a inconstitucionalidade da expressão “três” contida no artigo 9º da Lei 13.165/2015, fazendo com que o financiamento mínimo das campanhas eleitorais das candidatas pelo fundo partidário se tornasse norma permanente; b) dar interpretação conforme à Constituição ao art. 9º da Lei 13.165/2015 de modo a equiparar os recursos destinados às candidaturas femininas ao número dessas candidaturas, respeitado o patamar mínimo de 30% estabelecido pelo art. 10, § 3º, da Lei 9.504/1997. Baseando-se no princípio da igualdade material e na importância de ações afirmativas para garantir a participação política das mulheres, o STF considerou inconstitucionais o piso de 5% e o teto de 15% para esse financiamento.
No mesmo ano, ao responder à Consulta nº 0600252-18, o TSE aplicou o entendimento do STF ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), criado em 2017 (arts. 16-C e 16-D, da Lei nº 9.504/97), e ao tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão (arts. 47 e ss da Lei nº 9.504/97), estabelecendo que, na distribuição desses recursos, os partidos políticos devem observar o percentual mínimo de 30% de candidaturas por gênero. Na linha da orientação firmada pela Suprema Corte no exame da ADI nº 5.617, no caso de percentual superior de candidaturas, “impõe-se o acréscimo de recursos do FEFC e do tempo de propaganda na mesma proporção”.
Posteriormente, na Consulta nº 0600306-47, o TSE tomou nova decisão sobre a distribuição de recursos do fundo partidário e do FEFC e do tempo de rádio e TV, a ser aplicada a partir das eleições de 2022. Nesse caso, o Tribunal definiu que os recursos financeiros e o tempo de propaganda eleitoral destinados às candidaturas de mulheres “devem ser repartidos entre mulheres negras e brancas na exata proporção das candidaturas apresentadas pelas agremiações”. Além disso, o critério proporcional também deveria ser aplicado ao custeio das candidaturas de homens negros, embora o TSE tenha negado o estabelecimento de política de reserva de candidaturas de pessoas negras no patamar de 30%.
Dando sequência a esse ciclo de decisões que começou no julgamento da ADI 5.617, o STF julgou a medida cautelar da ADPF nº 73830, em Sessão Virtual de 25.9.2020 a 2.10.2020, para determinar, por maioria, a aplicação dos incentivos às candidaturas de pessoas negras já nas eleições de 2020, com base na decisão tomada pelo TSE na Consulta nº 060030647.
Essas decisões levaram o Congresso Nacional a ajustar as normas legais ao entendimento jurisprudencial. Anteriormente, por meio do art. 2º da EC nº 111/21, o Poder Legislativo criara mais um mecanismo de incentivo às candidaturas de mulheres e pessoas negras, ao dispor que, no cálculo da distribuição de recursos do fundo partidário e do FEFC, os votos dados a candidatas mulheres ou a candidatos negros para a Câmara dos Deputados nas eleições realizadas de 2022 a 2030 deverão ser contados em dobro.
A EC nº 117/22 acrescentou os parágrafos 7º e 8º ao art. 17 da CRFB. O § 7º estabelece a aplicação mínima de 5% dos recursos do fundo partidário na criação e na manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, vedada a condenação pela Justiça Eleitoral nos processos de prestação de contas que não tenham transitado em julgado até a data da promulgação da Emenda Constitucional. O §8º dispõe que o montante do “Fundo Especial de Financiamento de Campanha e da parcela do fundo partidário destinada a campanhas eleitorais, bem como o tempo de propaganda gratuita no rádio e na televisão a ser distribuído pelos partidos às respectivas candidatas, deverão ser de no mínimo 30%, proporcional ao número de candidatas, e a distribuição deverá ser realizada conforme critérios definidos pelos respectivos órgãos de direção e pelas normas estatutárias, considerados a autonomia e o interesse partidário.” Além disso, isenta de sanções os partidos políticos que não tenham aplicado esses recursos, inclusive por critérios de raça, nas eleições ocorridas antes da publicação da Emenda31.
A discussão sobre as cotas de gênero também alcançou o tipo de sanção cominada à fraude da obrigação legal, em que, mais uma vez, o STF confirmou o entendimento do TSE (ADI nº 6.338). Nesse caso, a corte eleitoral havia definido que, reconhecida juridicamente a fraude às cotas de gênero, impõe-se a declaração de nulidade integral do Demonstrativo de Regularidade de Atos Processuais (DRAP) da coligação ou partido fraudador, acarretando a cassação dos eleitos pelo partido.
Para o TSE, os elementos essenciais para a configuração da fraude em debate não absorvem o caráter subjetivo decorrente de um suposto conluio entre as candidatas fictícias e o partido político, sendo absolutamente dispensável a comprovação de que os(as) envolvidos(as) tenham agido com intenção, ou dolo específico, de praticar o ato fraudulento. O entendimento assentado pela Corte especializada é que a votação zerada ou ínfima da candidata; ausência de movimentação financeira; ausência de exibição do material de propaganda eleitoral e comprovação dos atos de campanha realizados em benefício de outro candidato ao mesmo cargo são suficientes para evidenciar o intuito de violar a legislação no que toca às ações afirmativas referentes às cotas de gênero.
E mais, quanto à alegação de que apenas as pessoas diretamente envolvidas no suposto ilícito poderiam ser alcançadas pela sanção, em razão do princípio da intranscendência da pena (artigo 5°, XLV, da CF), o pacífico entendimento no Superior Eleitoral é o de que, comprovada a fraude na cota de gênero, todos(as) os(as) candidatos(as) vinculados(as) ao DRAP devem ter o seu registro anulado, assim como os votos obtidos, e a consequente cassação do diploma dos(as) eleitos(as), sob pena de se perpetuar burla à legislação eleitoral no tocante à cota de gênero, cabendo o recálculo do quociente eleitoral e partidário e a incidência da inelegibilidade aos que efetivamente praticaram ou anuíram com a conduta. Essa última consequência, a da inelegibilidade, apenas incide quando a fraude for objeto de questionamento em sede de Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE).
Em seu voto, a ministra Rosa Weber argumenta que a decisão que reconhece a ocorrência de fraude às cotas de gênero tem natureza meramente declaratória, a evidenciar sua eficácia retroativa, porque, se tivesse sido constatada a conduta fraudulenta desde o início, o registro sequer teria sido deferido. Desse modo, é possível asseverar que as candidaturas vinculadas ao referido DRAP nasceram irregulares, ilegítimas e não podem, portanto, produzir quaisquer efeitos jurídicos.
Em assim sendo, se a decisão ocorrer após as eleições, todos os(as) candidatos(as) eleitos(as) e suplentes do partido político responsável pela fraude poderão perder seus mandatos e suplências; tal medida justifica-se porque as candidaturas femininas fictícias propiciam uma falsa competição pelo voto popular.
Assim, para o STF, não se pode permitir que apenas os direta e efetivamente responsáveis pela conduta fraudulenta sejam responsabilizados(as), inclusive porque esse argumento reforçaria a responsabilidade das mulheres, e não dos homens, além de enfraquecer o arcabouço coercitivo de titularidade do Estado. Praticamente repristinando a disciplina legal anterior, a decisão desta Casa teria como efeito direto o incentivo ao descumprimento da cota de gênero, porque os demais beneficiados, caso não demonstrassem relação imediata com a fraude, continuariam incólumes.
Citam-se expressamente julgados do TSE: a Corte Superior Especializada “tem entendido que toda fraude é uma conduta abusiva aos olhos do Direito, de modo que se mostra legítima a utilização da ação de investigação judicial eleitoral (AIJE) para apurar a ocorrência, ou não, de fraude (REspE 63.184/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 05.10.2016, v.g.) e da Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME) com a mesma finalidade (REspE 76.455/ PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 06.5.2021, DJe 18.5.2021, v.g.)”.
Verifica-se, mais uma vez, que há convergência entre a jurisprudência do TSE e do STF, tal como afirmado na Ementa da ADI nº 6.33832: “3. A atuação recente deste Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral consubstanciada em julgamentos proferidos por ambas as Cortes tem sido bastante enfática na necessidade de afastar estigmas históricos, culturais, sociais, profissionais e jurídicos no que diz respeito aos direitos das mulheres”.
A análise desses casos demonstra que a participação do TSE na elaboração de regras eleitorais também contribuiu para a autonomia da Justiça Eleitoral. Ao tomar decisões sobre coligações eleitorais, fidelidade partidária e cotas de gênero e raciais, o TSE ampliou de modo recorrente a matéria eleitoral sujeita à sua regulamentação, em detrimento da competência do Congresso Nacional, que passou a ser obrigado a aprovar emendas constitucionais para modificar a jurisprudência eleitoral, nem sempre com êxito. Assim, a Justiça Eleitoral desenvolveu um processo de autorreforço de suas competências, ampliando seu papel na governança eleitoral e diminuindo o espaço de ação política do Congresso Nacional.
Esse reforço da autoridade do TSE também se explica por sua articulação institucional com o STF, o qual atua como um ponto de veto em relação às tentativas de modificar as decisões da Justiça Eleitoral, diminuindo as chances de êxito dessas ações. Para Pierson (2004), pontos de veto constituem fontes de resiliência institucional, pois sua existência dificulta a modificação das normas. Essa resiliência aumenta quando os pontos de veto são autorreferentes, isto é, quando os atores que exercem o veto também controlam o processo de revisão institucional. A relação entre o STF e o TSE exemplifica essa situação, uma vez que parte dos membros do TSE é responsável pela revisão de suas próprias decisões. Essa articulação institucional também faz com que iniciativas do Poder Legislativo e do Poder Executivo que visem restringir o livre exercício das competências do TSE afetem ao mesmo tempo membros do STF, a quem cabe decidir sobre a constitucionalidade das leis e das emendas à Constituição. Assim, o desenho constitucional brasileiro cria incentivos para que o STF proteja a independência da Justiça Eleitoral, mantendo as decisões do TSE e dificultando a mudança legislativa das regras eleitorais, pois a diminuição da influência política do TSE acarretaria também a diminuição da influência política do STF.
Esse arcabouço institucional contribuiu para que a Justiça Eleitoral resistisse às investidas do governo Bolsonaro, uma vez que o TSE já havia consolidado seu papel na governança eleitoral. Mais um exemplo disso ocorreu nas ações de combate à desinformação. Em 2021, por meio da Resolução nº 23.671, o TSE declarou sua competência para determinar a retirada da propaganda eleitoral de conteúdos sabidamente inverídicos ou gravemente descontextualizados. Posteriormente, por meio da Resolução nº 23.714, de outubro de 2022, o TSE ampliou seus poderes para combater atividades de desinformação que atingissem a integridade eleitoral.
Nesse momento, às vésperas do segundo turno da eleição presidencial, a difusão de fake news atingia patamares inéditos no país, e o tribunal entendeu que era necessário adotar novas medidas para contê-las. Segundo a Resolução nº 23.714, toda decisão de exclusão de conteúdo atentatório à integridade eleitoral poderia ser estendida de ofício, pela presidência do TSE, para “outras situações com idênticos conteúdos”, sem a necessidade de uma nova representação judicial. Além disso, o prazo máximo para remoção dos conteúdos pelas redes e provedores foi reduzido de 24 horas para duas horas, e o descumprimento dessas determinações poderia levar à suspensão do acesso à plataforma implicada. Apesar dos questionamentos sobre a abrangência dos poderes que essa resolução conferia ao TSE, o STF rejeitou as alegações de inconstitucionalidade e reafirmou a competência da Justiça Eleitoral para fiscalizar a propaganda eleitoral. Cabe observar que essa decisão foi tomada por 7 x 2 votos, e que os dois únicos votos contrários foram proferidos pelos ministros do STF nomeados por Bolsonaro.
5 Conclusão
Durante o governo Bolsonaro, a Justiça Eleitoral no Brasil foi submetida a diferentes pressões que colocaram em xeque sua capacidade de conduzir o processo eleitoral com autonomia. Neste artigo, buscamos identificar quais recursos institucionais contribuíram para que essa justiça especializada, e especialmente o TSE, resistissem aos ataques e conseguissem organizar eleições livres e justas no país.
No campo da governança eleitoral, a Justiça Eleitoral no Brasil é responsável pela elaboração, aplicação e adjudicação das regras eleitorais. Dessa forma, esse ramo do Poder Judiciário concentra as funções de electoral management e solução de litígios e controvérsias, sem que seja necessária a intervenção do Poder Executivo para organizar as diferentes fases do processo eleitoral. Paralelamente, a Justiça Eleitoral conta com as garantias de independência do Poder Judiciário e, em relação a sua posição e vínculo institucional, caracteriza-se como um órgão independente e especializado.
Esse desenho institucional foi reforçado sob o regime da Constituição de 1988. Além das previsões constitucionais e legais, a Justiça Eleitoral dispôs de recursos humanos e materiais crescentes para exercer suas funções, conseguindo organizar com eficiência um sistema eleitoral cujo número de eleitores quase dobrou em 30 anos e que conta com mais de 30 partidos políticos registrados. Por outro lado, a autonomia da Justiça Eleitoral também é garantida por sua articulação institucional com o STF. Além de participar na escolha dos membros do TSE, o STF é o único órgão recursal das decisões do TSE, o que contribui para a estabilidade das decisões da Justiça Eleitoral.
Observa-se, assim, que o funcionamento da Justiça Eleitoral sob o regime da Constituição de 1988 criou um processo de retorno positivo em que o exercício de suas várias competências consolidou sua autonomia como órgão responsável pela governança eleitoral. Ao tomar decisões que modificaram regras eleitorais, a autoridade do TSE também se impôs sobre o próprio Congresso Nacional, como exemplificam os casos referentes a coligações partidárias, fidelidade partidária e cotas de gênero e raciais. Nessas situações, o Congresso Nacional passou a ser obrigado a aprovar Emendas Constitucionais para modificar a jurisprudência eleitoral, nem sempre com êxito. A participação do TSE na elaboração de regras eleitorais demonstra, mais uma vez, a importância de sua articulação institucional com o STF, a quem cabe decidir em última instância sobre a constitucionalidade das decisões do TSE, que foi confirmada em todos esses casos. Uma vez que parte dos membros do TSE é responsável pela revisão de suas próprias decisões, o STF atua como um ponto de veto autorreferente, que reforça uma vez mais a resiliência institucional da Justiça Eleitoral. Assim, o desenho constitucional brasileiro cria incentivos para que o STF proteja a independência da Justiça Eleitoral, pois a diminuição da influência política do TSE acarretaria também a diminuição da influência política do STF.
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Edson Fachin. 15 mar. 2018Diário da Justiça EletrônicoBrasília, DF4622032019Disponível em: https://portal.stf. jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=508039818 nov. 2023BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.338. Requerente: Solidariedade. Relator: Min. Rosa Weber. Brasília, DF, 03 abr. 2023. Disponível em: Disponível em: https://redir.stf.jus.br/ paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=768373406. Acesso em: 18 nov. 2023.BRASILAção Direta de Inconstitucionalidade nº 6.338. Requerente: Solidariedade. Relator: Min. Rosa WeberBrasília, DF03042023Disponível em: https://redir.stf.jus.br/ paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=76837340618 nov. 2023BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 738. Requerente: Partido Socialismo Liberdade (P-SOL). Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Brasília, DF, 05 out. 2020. Disponível em: Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=754239593. Acesso em: 18 nov. 2023.BRASILArguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 738. Requerente: Partido Socialismo Liberdade (P-SOL). Relator: Min. Ricardo LewandowskiBrasília, DF05102020Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=754239593. 18 nov. 2023BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resolução n° 21.002, de 26 de fevereiro de 2002. Consulta. Coligações. DJ - Diário da Justiça, seção 1, Brasília, DF, nº 50, , p. 183, 15 mar. 2002. Disponível em: Disponível em: https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2002/resolucao-ndeg-21-002-de-26-de-fevereiro-de-2002-1. Acesso em: 18 nov. 2023.BRASILResolução n° 21.002, de 26 de fevereiro de 2002. Consulta. ColigaçõesDJ - Diário da Justiçaseção 1Brasília, DF5018315032002Disponível em: https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2002/resolucao-ndeg-21-002-de-26-de-fevereiro-de-2002-118 nov. 2023CATT, Helena; ELLIS, Andrew; MALEY, Michael; WALL, Alan; WOLF, Peter. Electoral management design. Stockholm: International IDEA, 2014.CATTHelenaELLISAndrewMALEYMichaelWALLAlanWOLFPeterElectoral management designStockholmInternational IDEA2014COLETTA, Ricardo Della. de novo sem provas, Bolsonaro repete ameaça, xinga Barroso e diz que fraude eleitoral está no TSE. Folha de São Paulo, São Paulo, 09 jul. 2021. Disponível em: Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2021/07/de-novo-sem-provas-bolsonaro-repete-ameaca-e-diz-que-fraude-eleitoral-esta-no-tse.shtml. Acesso em: 31 jul. 2023.COLETTARicardo Dellade novo sem provas, Bolsonaro repete ameaça, xinga Barroso e diz que fraude eleitoral está no TSEFolha de São PauloSão Paulo09072021Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2021/07/de-novo-sem-provas-bolsonaro-repete-ameaca-e-diz-que-fraude-eleitoral-esta-no-tse.shtml31 jul. 2023CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em números 2022. Brasília: CNJ, 2022. E-book. Disponível em: Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/09/justica-em-numeros-2022-1.pdf. Acesso em: 10 jul. 2023CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇAJustiça em números 2022BrasíliaCNJ2022E-bookDisponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/09/justica-em-numeros-2022-1.pdf10 jul. 2023ELEIÇÕES 2022. New York Times: diplomatas ‘ficaram abalados’ após reunião com Bolsonaro. UOL Eleições, São Paulo, 19 jul. 2022. Disponível em: Disponível em: https://www.uol.com.br/eleicoes/2022/07/19/embaixadores-ficaram-abalados-apos-reuniao-com-bolsonaro.htm. 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De maneira similar, James et al. (2019) destacam que, além dos elementos essenciais para a condução de eleições, como a definição dos eleitores e candidatos e organização da votação, contagem e validação dos votos, alguns EMBs também atuam em outras etapas do processo eleitoral, como a delimitação das circunscrições eleitorais, fiscalização do financiamento e da publicidade das campanhas, educação dos eleitores, e resolução de disputas pós-eleitorais.
A título de referência, caso o orçamento da Justiça Eleitoral houvesse sido reajustado somente pela inflação do período, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), o valor em 2022 seria de R$-6.865.488.584,20. Esse cálculo foi feito utilizando recurso disponível em: https://www.ibge.gov.br/explica/inflacao.php.
Formado por recursos do orçamento da União e pela arrecadação do pagamento de multas eleitorais, dentre outros, o fundo partidário é distribuído mensalmente pelo TSE aos partidos políticos, conforme os critérios definidos no art. 41 da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/95). Porém, o TSE dispõe de competência para suspender o repasse desses recursos em várias hipóteses, como nos casos de recebimento de recursos de origem não mencionada ou esclarecida (art. 36, I, da Lei nº 9.096/95) e de não apresentação das contas eleitorais (art. 37-A da Lei nº 9.096/95).
Justiça em Números 2022, p. 110. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/09/justica-em-numeros-2022-1.pdf. Acesso em: 10 jul. 2023.
Edson Fachin (2018-2022); Roberto Barroso (2018-2022); Rosa Weber (2016-2020); Luiz Fux (2014-2018); Dias Toffoli (2012-2016); Cármem Lúcia (2009-2013; 2022-2024); Ricardo Lewandowski (2009-2013; 2022-2023); Ayres Britto (2006-2010); Gilmar Mendes (2004-2006; 2014-2018); Ellen Gracie (2001-2004); Nelson Jobim (1999-2003); Maurício Corrêa (1997-2001); Néri da Silveira (1997-2001); Ilmar Galvão (1994-1996; 1997-1999); Marco Aurélio Mello (1993-1997; 2005-2008; 2010-2014); Carlos Velloso (1992-1996; 2003-2006); Sepúlveda Pertence (1991-1994; 2001-2005).
Vale observar que, em outro conjunto de casos, o TSE também colabora na função de elaboração das regras eleitorais ao implementar, por meio de resoluções, decisões tomadas pelo STF, como ocorreu com a delimitação do número de vereadores (Res. 21.702/04) e com as regras de distribuição do fundo partidário (Res. 22.506/07).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 2628. Rel. Min. Sidney Sanches. 18.04.2002. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 2626. Rel. Min. Sidney Sanches. 18.04.2002. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 3685. Rel. Min. Ellen Gracie. 28.08.2008. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 354. Rel. Min. Octavio Gallotti. 24.09.1990. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 3345. Rel. Min. Celso de Mello.. 25.08.2005.. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. MS 26.602. Rel. Min. Eros Grau. 04.10.2007. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. MS 26.603. Rel. Min. Celso de Mello..04.10.2007. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. MS 26.604. Rel. Min. Cármen Lúcia. 04.10.2007 Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. MS 20.927. Rel. Min. Moreira Alves. 11.10.1989 Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 3.999. Rel. Min. Joaquim Barbosa. 12.11.2008.Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 4.086. Rel. Min. Joaquim Barbosa. 12.11.2008. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 5.081. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. 27.05.2015. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
Anteriormente, a Lei nº 13.165/15 já havia alterado a Lei dos Partidos Políticos (art. 22-A) para prever a perda do mandato pelo parlamentar em caso de desfiliação partidária. Além disso, a nova regra incluiu, entre as hipóteses de desfiliação com justa causa, a mudança de partido nos 30 dias que antecedem o prazo de filiação exigido para concorrer às eleições. No julgamento cautelar da ADI nº 5.398, o STF admitiu a validade dessa nova hipótese, mas não se manifestou sobre a ausência de previsão na lei da hipótese de criação de novos partidos.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 5.617. Rel. Min. Edson Fachin. 15.03.2018. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADPF 738. Rel. Min. Ricardo Lewandowski. 05.10.2020. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
Acrescente-se que a Lei 14.291/22 estabeleceu que, na propaganda de rádio e televisão fora do período eleitoral, do tempo total disponível para o partido político, no mínimo 30% deverão ser destinados à promoção e à difusão da participação política das mulheres (Art. 50-B, § 2º).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADI 6.338. Rel. Min. Rosa Weber. 31.03.2023. Disponível em: www.stf.jus.br. Último acesso em: 18.11.2023.
A Pensar - Revista de Ciências Jurídicas adota práticas de Ciência Aberta e disponibiliza, junto à presente publicação, a Declaração de Disponibilidade de Dados (Formulário Pensar Data) preenchida e assinada pelos autores, a qual contém informações sobre a natureza do artigo e a eventual existência de dados complementares. O documento pode ser consultado como arquivo suplementar neste site.
10.5020/2317-2150.2025.14815Thematic Axis 2 - Constitution, Institutions and Democracy in BrazilElectoral Justice in Brazil: Autonomy and Institutional Resources0000-0003-2186-85145100632338260364MauésAntônio Gomes Moreira*ConceptualizationInvestigationWriting - Original DraftMethodologyWriting - Review & EditingSupervision0000-0002-4018-78560679636700210902FreitasJuliana Rodrigues**ConceptualizationInvestigationWriting - Original DraftMethodologyWriting - Review & EditingSupervisionCentro Universitário do Estado do Pará, Belém, Pará, BrasilCentro Universitário do Estado do ParáBelémParáBrazilUniversidade Federal do Pará, Belém, Pará, BrasilUniversidade Federal do ParáBelémParáBrazil
Katherinne de Macêdo Maciel Mihaliuc Universidade de Fortaleza, Fortaleza, Ceará, Brasil katherinne@unifor.br Sidney Soares Filho Universidade de Fortaleza, Fortaleza, Ceará, Brasil sidney@unifor.br
Sidney Soares Filho Universidade de Fortaleza, Fortaleza, Ceará, Brasil sidney@unifor.br
Full Professor at the Instituto de Ciências Jurídicas, UFPA. Doctor in Law from the Universidade de São Paulo, with a research stay at the Universitat de Barcelona. Master’s in Legal Sciences from the Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Bachelor of Law from the UFPA. Visiting Professor and Researcher at Universidad Carlos III de Madrid, University of Essex, and Brown University. Member of the Law Advisory Committee of CNPq (2012-2015). Deputy Coordinator of the Law Area at CAPES (2014-2018).
Doctor in Law (2010 - UFPA/Università di Pisa, Itália). Master of Human Rights (2003 - UFPA). Graduate in State Law (2006 - Universidad Carlos III de Madrid, Spain). Bachelor of Law (1998 - Universidade da Amazônia). Legal Consultant and Attorney specializing in electoral and municipal law. Professor of Undergraduate and Graduate Law Programs at Centro CESUPA. Researcher at the Electoral Law Observatory (CNPq/UERJ). President of the Women Lawyers Committee, OAB/PA (2018). Member of the OAB/PA State Council (2019-2021). Consultant Member of the Special Committee on Political Reform (Federal OAB). Founding Member of the Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (ABRADEP).
Abstract
This article examines the institutional resources that enabled Brazil’s Electoral Justice System to preserve its autonomy in the face of pressure from the Bolsonaro administration. Following a brief overview of the history of the Electoral Justice System prior to the 1988 Constitution, the article highlights the institutional design features of the system under the current democratic regime, analyzing various dimensions of its autonomy based on constitutional and legal provisions as well as empirical data on its operations. The article then demonstrates that the Electoral Justice System’s exercise of multiple electoral governance functions - including the formulation of electoral rules - has generated a self-reinforcing process of autonomy, raising the political costs of any attempt to undermine it. This process has also been supported by the institutional alignment between the Superior Electoral Court and the Federal Supreme Court, with the latter acting as a self-referential veto player that upholds decisions made by the Electoral Justice System.
During the Bolsonaro administration, Brazil’s Electoral Justice System was subjected to constant attacks aimed at undermining its credibility and interfering in the electoral process to favor the former president’s reelection campaign. Shortly after the 2018 elections, Jair Bolsonaro claimed that a “fraud” had prevented him from winning in the first round and had reduced his vote count in the second round (Reuters, 2020)2. Although he continued to make such claims in the following years, the president admitted in a livestream broadcast in July 2021 that he had no evidence to support his allegations-yet also argued that it was impossible to prove the electronic voting system could not be manipulated (Após três anos[...], 2021)3. On several occasions, Bolsonaro cast doubt on the impartiality of the presidents of the Superior Electoral Court (Tribunal Superior Eleitoral, TSE): Justice Roberto Barroso was accused of condoning electoral fraud (Coletta, 2021)4, Justice Edson Fachin was said to have acted in favor of Lula’s candidacy (Porto; Hahon, 2022)5, and Justice Alexandre de Moraes was accused of making decisions aimed at harming Bolsonaro’s campaign (Estadão Conteúdo, 2022)6.
The organized and systematic spread of fake news about the elections persisted throughout Bolsonaro’s term and intensified in 2022. This was documented in a legal action filed before the TSE7, in which the preliminary injunction was partially granted. In July 2022, the president convened diplomatic representatives for a public meeting where he once again raised a series of allegations regarding the functioning of the electoral system (Eleições[...], 2022)8. In response to the volume of attacks, the TSE was compelled to act by launching the Permanent Program to Combat Disinformation within the Electoral Justice System and the Institutional Strengthening Program through Electoral Justice Image Management9. Through these initiatives, TSE began to regularly disseminate accurate information about Brazil’s electoral process on social media platforms.
Bolsonaro’s various actions against the Electoral Justice System cannot be separated from his broader authoritarian project. Following the example of other far-right leaders (Ginsburg; Huq, 2018), Bolsonaro sought to weaken democratic institutions in order to remain in power by dismantling checks and balances and limiting electoral competition. A key component of this strategy involved delegitimizing elections through accusations of fraud and claims of bias within electoral authorities. Thus, if defeated, the authoritarian leader would have ready-made - albeit false - arguments to reject the outcome, which would also be embraced by his supporters, encouraging them to mobilize against the inauguration of the elected officials.
This broader plan helps explain how Bolsonaro used the Armed Forces to question the integrity of the electronic voting system and his repeated efforts to implement printed ballots, which would have created multiple avenues for contesting the election results based on manipulated allegations. Although the elections were held without major incidents, the military encampments outside army barracks and the crimes committed in Brasília on January 8 demonstrate that such a strategy can have serious consequences for democracy.
Nevertheless, Bolsonaro lost the election. The unprecedented defeat of a sitting president seeking reelection suggests that a complex set of factors contributed to this outcome, including the country’s economic conditions, the effects of the COVID-19 pandemic, the realignment of segments of the electorate, and the strength of the opposition’s candidacy. This result would not have been possible had Brazil’s Electoral Justice System yielded to pressure from the government and failed to act independently.
This article aims to examine the institutional resources that enabled Brazil’s Electoral Justice System to preserve its autonomy in the face of pressure from the Bolsonaro administration. Following a brief overview of the history of the Electoral Justice System prior to the 1988 Constitution, the study highlights the features of its institutional design under the current democratic regime and analyzes the different dimensions of its autonomy, based on constitutional and legal frameworks as well as empirical data on its functioning. The article then demonstrates that the Electoral Justice System’s exercise of various electoral governance functions - including the formulation of electoral rules - has generated a self-reinforcing process of autonomy, thereby raising the costs of any attempts to undermine it. This process has also been supported by the institutional coordination between the TSE and the Federal Supreme Court (Supremo Tribunal Federal, STF), with the latter acting as a self-referential veto point that upholds the decisions of the Electoral Justice System.
2 The Electoral Justice System in Brazil: Key Characteristics
Established in 1932 by Decree No. 21,076, the Electoral Justice System was incorporated into the 1934 Constitution but abolished by the 1937 Constitution. In 1945, Decree-Law No. 7,586 reestablished the Electoral Justice System to organize that year’s general elections. All subsequent constitutions (1946, 1967, 1969, and 1988) retained the Electoral Justice System as a branch of the Judiciary.
The structure of the Electoral Justice System established by the 1988 Constitution, in Articles 118 to 121, does not differ significantly from the previous constitutional framework, which comprised the Superior Electoral Court, the Regional Electoral Courts, Electoral Judges, and Electoral Boards. The 1988 Constitution also introduced no innovations regarding the jurisdiction of the Electoral Justice System, as it contains no specific provision on the matter - unlike Article 130 of the 1969 Constitution, which addressed this explicitly.
Notably, by the time the National Constituent Assembly was convened, the Electoral Justice System had already assumed a central role in Brazil’s electoral governance. As Lamounier (1989) points out, the country’s process of democratic opening was based on the holding of elections, which had been maintained throughout the military regime. Elections were held for senators, federal deputies, and state deputies in 1966, 1970, 1974, 1978, and 1982, as well as for mayors every year from 1965 to 1970, and then in 1972, 1976, and 1982 following the national unification of the election calendar (Nicolau, 2012) - with the exception of mayoral races in state capitals and municipalities considered of national security interest.
Despite the political repression imposed by the authoritarian regime, these elections were administered by the Electoral Justice System. In 1974, the Brazilian Democratic Movement (Movimento Democrático Brasileiro, MDB) won Senate races in 16 out of 22 states, reinforcing the opposition’s strategy of using elections as a means to confront the regime. Thus, even though the government repeatedly changed electoral rules to favor its own candidates, the democratic transition progressed as additional offices began to be filled through direct elections - such as state governors in 1982 and mayors of state capitals and national security municipalities in 1985.
This electoral calendar enhanced the role of the Electoral Justice System in ensuring free and fair elections in Brazil. With the end of the two-party system in 1979, the Electoral Justice System also became responsible for adjudicating requests for both provisional and definitive registration of political parties. The flexible regulations of that period quickly led to a sharp increase in the number of parties in Brazil: from 1985 to 1994, a total of 67 parties participated in various elections (Nicolau, 2012). Furthermore, for the 1986 elections - which would select the constituent deputies and senators - a full re-registration of the national electorate was conducted, including the issuance of a new voter ID card.
The distinctive role played by the Electoral Justice System in Brazil can be understood through an analysis of its responsibilities and institutional autonomy. According to Mozaffar and Schedler (2002), electoral governance operates on three levels: rule making, rule application, and rule adjudication. Rule-making activities involve the selection and definition of the basic rules of the electoral game; rule application refers to the organization and administration of elections; and rule adjudication concerns the resolution of electoral disputes and controversies. In Brazil, the Electoral Justice System is responsible not only for organizing and administering elections and resolving disputes, but also for engaging in rule making.
Thus, Brazil’s Electoral Justice System encompasses both the functions of an electoral management body (EMB) and those of electoral justice. According to the definition adopted by IDEA (2014), EMBs are institutions responsible for organizing some or all components necessary for conducting elections and instruments of direct democracy. These essential components include determining voter eligibility; receiving and validating candidate nominations; conducting the vote; counting ballots; and tabulating results. In addition, EMBs may also be tasked with activities such as voter registration, constituency delimitation, voter education and information, media monitoring, and the resolution of electoral disputes (James et al., 2019)10. According to IDEA (2010), electoral justice refers to the mechanisms that ensure the electoral process complies with the law and safeguard or restore the enjoyment of electoral rights. It encompasses both preventive measures against violations and procedures for resolving electoral disputes.
Although the 1988 Constitution did not retain the provision from the previous Constitution regarding the jurisdiction of the Electoral Justice System - deferring the matter to complementary legislation (Article 121, caput) - the status of the Electoral Courts and Judges as judicial bodies grants them authority over the protection of electoral rights and the resolution of electoral disputes. Some of these powers are explicitly set forth in the Constitution, such as the provision for challenging an elected mandate (Article 14, §10); cases involving ineligibility and the issuance of certificates of election (Article 121, §4, III); and the annulment of certificates and revocation of elected mandates (Article 121, §4, IV). In addition, the 1988 Federal Constitution also expressly assigns the Electoral Justice System responsibilities related to the financial oversight of political parties (Article 17, III) and their registration (Article 17, §2).
Besides encompassing the full range of electoral governance functions, the powers granted to the Electoral Justice System in Brazil also contribute to its institutional autonomy. According to van Ham and Garnett (2019), four powers of electoral authorities serve as indicators of their independence: ordering a vote recount, ordering new elections in specific locations, annulling an election, and announcing the results. All of these powers are exercised by Brazil’s Electoral Justice System, as provided in the Electoral Code: annulling elections (Article 19, sole paragraph), ordering vote recounts (Article 181, caput and sole paragraph), announcing election results (Article 186, caput; Article 202, §1; and Article 211), and ordering new elections in specific locations (Article 224, caput and §3).
With regard to the autonomy of the Electoral Justice System, electoral bodies can be classified according to their institutional position and affiliation (IDEA, 2014; Marchetti, 2015). Based on institutional position, the following variations are observed:
governmental: linked to the Executive Branch;
independent: not linked to the Executive Branch;
dually independent: two electoral bodies with distinct and specific prerogatives, one responsible for rule application and the other for rule adjudication;
mixed: two electoral bodies with separate functions-one governmental, responsible for monitoring, supervising, and decision-making regarding the electoral process, and the other independent, tasked with implementing the electoral process.
In terms of institutional affiliation, electoral bodies may exhibit the following characteristics:
career-based: all members are affiliated with the Executive Branch;
partisan: all members are affiliated with political parties;
specialized: none of the members are affiliated with political parties;
combined: some members are affiliated with political parties, while others are not.
From the combination of these classifications, we can conclude that Brazil’s Electoral Justice System is both independent and specialized, as is the case in most Latin American countries. This institutional choice, maintained by the 1988 Constitution, contributes to the system’s independence. As a branch of the Judiciary, the Electoral Justice System enjoys normative, administrative, and financial autonomy, as established in Article 96 of the Federal Constitution, in addition to the judicial guarantees provided in Article 95.
Importantly, all dimensions of the autonomy of Brazil’s Electoral Justice System are protected as a constitutional entrenchment clause (cláusula pétrea), as they fall under the prohibition of constitutional amendments that aim to abolish the separation of powers (Article 60, §4, III of the Federal Constitution).
3 Institutional Resources of the Electoral Justice System
The set of rules outlined above serves as a starting point for analyzing how the powers of the Electoral Justice System have been exercised under the 1988 Constitution as well as which instruments have contributed to safeguarding its autonomy.
Comparative studies show that the de jure independence of the electoral authority from the Executive Branch, while it may strengthen public trust in the electoral process, does not necessarily lead to improvements in the quality of elections (Norris, 2015). Therefore, it is necessary to examine other aspects related to the functional capacity of the electoral body in order to assess its effectiveness and autonomy in conducting elections.
According to van Ham and Garnett (2019), the autonomy of electoral bodies must be assessed, among other dimensions, from a financial standpoint. In this regard, autonomy refers to how the electoral body’s budget is allocated and by whom as well as the degree of control the body has over its own financial resources. Financial autonomy also includes the authority to determine its internal organization and to hire or dismiss personnel.
An analysis of the Electoral Justice System under the 1988 Constitution shows that these requirements for financial autonomy have been met. TSE and Regional Electoral Courts manage substantial material and human resources to carry out their functions, without interference from the Executive Branch. In 2022, the Electoral Justice System employed 17,021 staff members, including both permanent and appointed positions11. Regarding budget, the following chart shows the evolution in general election years following the implementation of the Plano Real:
Budget of the Electoral Justice System
YEAR
AMOUNT (BRL)
1998
R$-1,192,490.052
2002
R$- 1,600,540.339
2006
R$- 3,056,608.499
2010
R$- 5,205,604.298
2014
R$- 6,077,120.836
2018
R$- 8,928,427.580
2022
R$-10,281,590.553
Source: prepared by the authors.
The high cost of holding elections in Brazil has been supported by a continuous real-term increase in the budget of the Electoral Justice System12, which covers not only personnel expenses but also a wide range of costs related to polling places and materials as well as public information campaigns.
The expansion of material and human resources within the Electoral Justice System is closely linked to the regularity of elections under the 1988 Constitution. From 1989 - the year of the first presidential election under the new constitutional regime - until the most recent elections held in 2022, the number of registered voters in Brazil grew from 82,074,718 to 156,453,354. This steady increase is due to the mandatory nature of both voter registration and voting, and it requires constant updates to the Electoral Justice System’s budget to ensure the fulfillment of all necessary electoral procedures. In line with the compulsory nature of voting, the Electoral Justice System significantly expanded the number of electoral districts (zonas eleitorais), thus facilitating the exercise of citizenship. In 1988, Brazil had 2,320 electoral districts, a figure that rose to 3,035 by 2016. In the 2022 elections, 2,636 electoral districts were operational across Brazil.
Number of Electoral Districts by Region (1988-2022)
Source: Adapted from the TSE.
In addition, the Electoral Justice System exercises several other responsibilities throughout the electoral cycle, particularly those related to political parties. According to Article 14, §3, V of the Federal Constitution of Brazil (CRFB), party affiliation is mandatory for all candidates running for elected office, and political parties are entitled to resources from the party fund and free access to radio and television (Article 17, §3). In the 2022 elections, 31 political parties were officially registered with the TSE, and 14 others were in the process of formation. The distribution of party fund resources is also handled by the Electoral Justice System13. Considering the years in which general elections were held since 2002, the party fund had the following amounts:
Party Fund
YEAR
AMUNT (BRL)
2002
R$-88,547,054.64
2006
R$-142,760,217.20
2010
R$-197,251,884.11
2014
R$-371,955,594.00
2018
R$-886,491,421.67
2022
R$-1,107,076.607
Fonte: elaboração própria.
It is therefore not surprising that Brazil’s Electoral Justice System handles a high volume of cases, reaching 1.4 million new filings in 2020 (CNJ, 2022)14.
In addition to the broad scope of its responsibilities, the autonomy of the Electoral Justice System is also ensured by the composition of the TSE and its institutional connection with the STF. TSE is composed of seven members, each serving a 2-year term, renewable for an additional 2 years. Three of its members are justices of the STF, two are justices of the Superior Court of Justice (Superior Tribunal de Justiça, STJ) - all selected by their peers - and two are lawyers appointed by the president of the Republic from lists submitted by the STF. As such, the STF is directly or indirectly responsible for selecting the majority of TSE justices.
Moreover, decisions issued by TSE are final and unappealable, except when they contradict the Constitution or deny habeas corpus or writs of mandamus (Article 121, §3 of the Federal Constitution). According to Orozco Henríquez (2019, p. 175), this feature grants the highest degree of functional autonomy to a country’s electoral justice system. In such exceptional cases, the only admissible appeals are directed to the STF, which rarely overturns TSE decisions (Marchetti, 2013, p. 47). This indicates that the overlap in the composition of the two courts contributes to the stability of the Electoral Justice System’s rulings. Of the 29 STF justices who served as regular members of the TSE whose terms began under the 1988 Constitution, 17 served for more than one 2-year term (58%)15. Notably, the presidency and vice presidency of TSE must by law be held by members of STF.
Thus, the functioning of the Electoral Justice System under the 1988 Constitution has generated a process of positive feedback that has allowed it - especially TSE - to accumulate institutional resources for exercising electoral governance in Brazil independently. According to Pierson (2004), positive feedback or self-reinforcing processes occur when the trajectory developed by institutions in a particular direction becomes increasingly difficult to reverse. Over time, institutional functioning generates benefits and raises the costs of shifting to alternative institutional arrangements. Among the sources of positive feedback, Pierson (2004) highlights political authority, through which certain actors are empowered to impose rules on others. In this context, the exercise of authority can act as a self-reinforcing mechanism, as actors who modify the rules simultaneously increase their own capacity for political action to the detriment of their opponents.
By leveraging its normative, administrative, and financial autonomy - alongside the expansion of its material and human resources - the trajectory of Brazil’s Electoral Justice System has consolidated its authority over the electoral process. In addition to the broad allocation of responsibilities under the law, the complexity of organizing elections and the increasing number of electoral disputes have further strengthened the role of the Electoral Justice System as an electoral governance body, as it has come to concentrate an increasing number of tools related to rule application and rule adjudication. Responsible for administering all stages of the electoral cycle and for adjudicating related cases, the Electoral Justice System operates independently of the Executive Branch in conducting elections, and its decisions may be appealed only to the STF. The simultaneous exercise of these powers has made them mutually reinforcing, as any attempt to restrict one could compromise the regularity of the electoral process and create uncertainty regarding the integrity of its outcomes.
However, the main test of the institutional robustness of the Electoral Justice System must be conducted by examining TSE decisions that have modified electoral rules. In fact, the exercise of rule-making functions can be understood as the highest degree of autonomy for an electoral governance body, as it allows the institution to make decisions that may limit the authority of other bodies in defining such rules. Therefore, analyzing how the Brazilian National Congress reacted to the legal innovations introduced by TSE is essential for assessing whether, in this domain as well, a self-reinforcing process of the Electoral Justice System’s powers has taken place.
4 Electoral Consultations and Legal Innovations
Legally established in Article 23, XII of the Electoral Code, the mechanism of electoral consultation (consulta eleitoral) has enabled the TSE to issue decisions with significant impact on Brazil’s electoral and party system, including cases related to coalition verticalization, party loyalty, gender quotas, and racial quotas16.
4.1 Verticalization of Coalitions
On February 26, 2002, the TSE responded to a consultation submitted by members of the Democratic Labor Party (PDT) (Consultation No. 715) and issued Resolution No. 21,002/2002, reversing the position it had adopted in previous elections. According to this Resolution:
Political parties that form a coalition for the presidential election may not form coalitions for the election of state or Federal District governors, senators, federal deputies, or state or district deputies with other parties that have, either independently or in a different alliance, nominated a presidential candidate (Brasil, 2002, local. 183).
Known as the “verticalization of coalitions,” this TSE decision led to the introduction of Constitutional Amendment Bill (Proposta de Emenda Constitucional, PEC) No. 548/2002 in the Brazilian Federal Senate. The bill proposed amending the wording of Article 17, paragraph 1 of the Federal Constitution to make it explicit that a political party could form a coalition at the state level even with a party that was its opponent in the presidential election, in the name of internal party autonomy. However, PEC No. 548/2002 did not move quickly through the National Congress and was only approved in 2006, becoming Constitutional Amendment (CA) No. 52.
In addition to the debate in the National Congress, Direct Actions of Unconstitutionality were filed before the STF challenging the aforementioned resolution (ADI 2,62817 - PFL; ADI 2,62618 - PCdoB, PL, PT, PSB, and PPS). However, these actions were not even admitted for consideration, and the TSE’s interpretation ultimately prevailed. This case illustrates the difficulty of overturning TSE decisions, both through legislative responses - such as CAs, which involve a slower process - and due to the protection those decisions receive from the STF.
Following the enactment of CA No. 52/06, STF was once again called upon to intervene on the matter. Article 1 of CA No. 52/06 granted political parties autonomy to define their internal structure, organization, and operations, as well as to adopt their own criteria for candidate selection and rules for forming electoral coalitions, without the requirement of alignment between candidacies at the national, state, district, or municipal levels. Party statutes were required to establish rules on party discipline and loyalty - a subject that until then had been governed solely by infra-constitutional legislation, specifically Article 6 of Law No. 9,504/97. However, the amendment’s enactment less than one year before the 2006 elections prompted the filing of ADI No. 3,68519 by the Federal Council of the Brazilian Bar Association (Ordem dos Advogados do Brasil, OAB), with Justice Ellen Gracie serving as rapporteur.
According to the petitioner, CA No. 52/06 violated Article 16 of the Federal Constitution, which establishes a 1-year vacatio legis period for any rule that alters the electoral process. Therefore, the petitioner argued that the challenged provision could not apply to the elections scheduled to take place seven months after the amendment’s publication because it violated the principle of electoral anteriority. The petitioner also contended that the breach of Article 16 infringed upon individual guarantees of legal certainty and due process of law, enshrined in Article 5, caput and item LIV of the Constitution, and derived from the foundational principle of the Democratic Rule of Law - both of which are protected under the entrenchment clause in Article 60, §4. On those grounds, the petitioner argued that Article 2 of CA No. 52/2006 should be deemed unconstitutional. Notably, 5 days before the promulgation of the constitutional amendment, the TSE had upheld its position that the rule of coalition verticalization would continue to apply to the 2006 elections (Consultation No. 1225).
On March 22, 2006, STF, by majority vote, ruled in favor of ADI No. 3,685, citing precedents set in ADI No. 354 and ADI No. 3,345. The Court reaffirmed that the purpose of the principle of electoral anteriority is to prevent the abusive or opportunistic use of the legislative process as a tool for manipulating or distorting the electoral process. It also emphasized that this principle serves as an individual guarantee for voters - original holders of the power exercised by elected representatives - “who are entitled to receive from the State a necessary degree of legal certainty and security against abrupt changes to the rules governing electoral competition”. Notably, Justices Marco Aurélio and Nelson Jobim reiterated the positions they had previously taken on the matter while serving on the TSE, illustrating a tendency to maintain consistent rulings regardless of whether the justices sit on one court or the other. Furthermore, even though the constitutional amendment approved by the National Congress altered the rule previously established by the TSE - which had prevailed in two elections - it was ultimately STF that rendered the final decision on the matter.
4.2 Party Loyalty
Although the loss of office due to a party switch by an elected official was provided for in the 1969 Constitution, this provision was repealed by CA No. 25/85 and was not reinstated in the 1988 Constitution.
In 2007, through Resolution No. 22,526 (Consultation No. 1,398/07), the TSE, by a vote of six to one, reversed its previous jurisprudence on the matter and began recognizing that political parties and coalitions retained the right to the seat obtained under the proportional electoral system in the event of a candidate resigning from the party or transferring to a different one.
However, the TSE’s position was not upheld by the Chamber of Deputies. On April 26, 2007, the Chamber’s president at the time, Arlindo Chinaglia, stated that the TSE’s resolution held only interpretative value and did not constitute a binding judgment. He also argued that none of the conditions for declaring a parliamentary seat vacant or for the loss of mandate had been met, as outlined in Article 55 of the Federal Constitution and Article 238 of the Chamber of Deputies’ Internal Rules (Regimento Interno da Câmara dos Deputados, RICD).
As a result of the Speaker’s actions, three separate writs of mandamus (MS No. 26,60220, No. 26,60321, and No. 26,60422) were filed before the STF, which recognized the constitutional duty to uphold the principle of party loyalty. In a departure from its previous stance, STF ruled that the parliamentary seat belongs to the political party, not the elected official. Until then, STF had consistently held that party switching should not affect a lawmaker’s mandate (MS No. 20,927)23 and this shift in interpretation was justified on the grounds of applying the technique of constitutional mutation.
In the same year, in response to Consultation No. 1,407/07, TSE held that mandates obtained through the majoritarian system also belonged to the political party, not the elected individual. Through Resolution No. 22,610/07, TSE regulated the process for loss of elective office due to party switching and established the following grounds for party disaffiliation with just cause - none of which result in loss of office: party merger or incorporation; creation of a new party; substantial change or repeated deviation from the party platform; and serious personal discrimination.
In ADIs No. 3,99924 and No. 4,08625, ruled only on the formal constitutionality of these resolutions, rejecting the argument of legislative usurpation on the grounds that the challenged resolutions arose in an exceptional and transitional context, serving as instruments to uphold party loyalty in the absence of applicable legislation. Later, in 2015, in the judgment of ADI No. 5,08126, STF established the precedent that loss of office due to party switching does not apply to candidates elected under the majoritarian system, as this would violate popular sovereignty and the choices made by voters.
Although a proposal for a constitutional amendment addressing party loyalty was introduced in 2008, it was not until 2016 that CA No. 91 was approved by the National Congress27. Extracted from a broader political reform package, this CA merely allowed disaffiliation without loss of office during a 30-day window following its promulgation. It therefore created a temporary exception that did not overturn the TSE’s jurisprudence, which had been upheld by STF.
Five years later, the approval of CA No. 111/21 exemplified the formal recognition of the Electoral Justice System’s rule-making function. By adding paragraph 6 to Article 17 of the Federal Constitution, the National Congress incorporated the party loyalty rule into the constitutional text, establishing that federal, state, and district deputies,as well as city council members, “who disaffiliate from the party under which they were elected shall lose their office, except in cases of party consent or other justified circumstances established by law (...).”
4.3 Gender and Racial Quotas
In the judgment of ADI No. 5,61728, issued on March 15, 2018, the STF, by majority vote, granted the request of the Prosecutor General to: (a) declare the unconstitutionality of the term “three” in Article 9 of Law No. 13,165/2015, thereby establishing that the minimum funding of female candidates’ campaigns through the party fund would become a permanent rule; and (b) interpret Article 9 of Law No. 13,165/2015 in accordance with the Constitution, so that the resources allocated to female candidacies would be proportional to the number of such candidacies, with a minimum threshold of 30% as established by Article 10, §3 of Law No. 9,504/1997. Based on the principle of substantive equality and the importance of affirmative action to ensure women’s political participation, the STF deemed the 5% minimum and 15% maximum limits for such funding unconstitutional.
In the same year, in response to Consultation No. 0600252-18, the TSE applied the STF’s ruling to the Special Campaign Finance Fund (Fundo Especial de Financiamento de Campanha, FEFC), created in 2017 (Articles 16-C and 16-D of Law No. 9,504/97), as well as to the allocation of free electoral airtime on radio and television (Articles 47 et seq. of Law No. 9,504/97). The Court established that, in distributing these resources, political parties must observe the minimum threshold of 30% of candidacies per gender. In line with the precedent set by the STF in ADI No. 5,617, if the percentage of female candidates exceeds 30%, “the amount of FEFC resources and the allocation of broadcast time must be increased proportionally.”
Subsequently, in Consultation No. 0600306-47, TSE issued a new decision on the distribution of party fund resources, FEFC allocations, and radio and television airtime, to take effect starting with the 2022 elections. In this case, the Court ruled that financial resources and campaign airtime allocated to female candidates “must be divided between Black and white women in strict proportion to the number of candidacies submitted by each party.” Additionally, the proportionality criterion was to be applied to funding male Black candidates as well, although the TSE declined to establish a 30% quota for the nomination of Black candidates.
Continuing the series of decisions that began with the ruling in ADI No. 5,617, STF ruled on the preliminary injunction in ADPF No. 73829 during a virtual session held from September 25 to October 2, 2020. By majority vote, the Court ordered that the incentives for Black candidates be applied starting with the 2020 elections, based on the TSE’s decision in Consultation No. 0600306-47.
These decisions prompted the National Congress to revise legal norms in accordance with prevailing jurisprudence. Previously, through Article 2 of Constitutional Amendment No. 111/21, the Legislative Branch had introduced an additional mechanism to promote the candidacies of women and Black individuals by establishing that, for the purposes of calculating the distribution of resources from the party fund and the FEFC, votes cast for female candidates or Black candidates for the Chamber of Deputies in elections held between 2022 and 2030 would be counted twice.
CA No. 117/22 added paragraphs 7 and 8 to Article 17 of the Federal Constitution. Paragraph 7 establishes a minimum requirement that 5% of party fund resources be allocated to the creation and maintenance of programs promoting and disseminating women’s political participation. It also prohibits the Electoral Justice System from issuing sanctions in campaign finance cases that had not reached a final judgment by the date of the amendment’s promulgation. Paragraph 8 states that “the amount of the FEFC and the portion of the party fund allocated to electoral campaigns, as well as the amount of free radio and television airtime to be distributed by parties to their female candidates, must be at least 30%, proportional to the number of female candidates. The distribution must follow criteria defined by each party’s leadership and statutory rules, considering party autonomy and interests.” Additionally, the amendment exempts political parties from sanctions for failing to apply these resources-whether by gender or race-in elections held prior to its publication30.
The debate over gender quotas also extended to the type of sanction applicable in cases of fraudulent compliance with the legal obligation, in which, once again, STF upheld the understanding of TSE (ADI No. 6,338). In this case, TSE had ruled that, once gender quota fraud is legally established, the Demonstrative Document of Procedural Regularity (Demonstrativo de Regularidade de Atos Processuais, DRAP) of the fraudulent coalition or party must be declared entirely null and void, resulting in the annulment of the election of candidates from that party.
For TSE, the essential elements required to establish fraud in these cases do not depend on the subjective element of a supposed collusion between the fictitious female candidates and the political party. It is entirely unnecessary to prove that the individuals involved acted with intent or specific malice to commit the fraudulent act. The position upheld by TSE is that indicators such as a candidate receiving zero or negligible votes; the absence of financial activity; the lack of campaign materials; and evidence showing that campaign efforts were conducted on behalf of another candidate running for the same office are sufficient to demonstrate an intent to violate the legislation concerning affirmative actions related to gender quotas.
Moreover, regarding the argument that only those directly involved in the alleged wrongdoing could be subject to sanctions - based on the principle of the non-transferability of punishment (Article 5, XLV of the Federal Constitution) - the prevailing understanding in the TSE is that once gender quota fraud is established, all candidates linked to the fraudulent DRAP must have their registration annulled, their votes invalidated, and the resulting certificates of election revoked. Otherwise, the fraudulent circumvention of gender quota legislation would be allowed to persist. This also requires the recalculation of the electoral and party quotients, and the application of ineligibility penalties to those who actively engaged in or consented to the misconduct. This last consequence - loss of eligibility - only applies when the fraud is challenged through an Electoral Judicial Investigation Action (Ação de Investigação Judicial Eleitoral, AIJE).
In her opinion, Justice Rosa Weber argued that a ruling recognizing the occurrence of gender quota fraud is merely declaratory in nature, which grants it retroactive effect. If the fraudulent conduct had been identified from the outset, the registration would never have been approved. Therefore, candidacies associated with the fraudulent DRAP were irregular and illegitimate from the start, and thus cannot produce any legal effects.
As a result, if the decision is rendered after the elections, all elected candidates and alternates from the political party responsible for the fraud may lose their mandates and positions as substitutes. This measure is justified by the fact that fictitious female candidacies create a false appearance of competition for the popular vote.
Accordingly, STF held that responsibility should not be limited to those directly and explicitly involved in the fraudulent conduct. Limiting sanctions in this way would, in effect, place greater responsibility on women rather than on men, and would also weaken the coercive authority of the State. Such an approach would, in practice, reinstate the former legal regime, with the direct consequence of encouraging noncompliance with gender quota requirements - since other beneficiaries of the fraud, unless shown to have been immediately involved, would remain unaffected.
The following decisions by the TSE are expressly cited: the TSE “has consistently held that any form of fraud constitutes abusive conduct under the law, and therefore it is legitimate to use an AIJE to determine whether fraud has occurred (REspE 63.184/SC, Justice Luiz Fux, DJe 10/05/2016, e.g.), as well as an Action for Annulment of an Electoral Mandate (Ação de Impugnação de Mandato Eletivo, AIME) for the same purpose (REspE 76.455/PR, Justice Alexandre de Moraes, judgment on 05/06/2021, DJe 05/18/2021, e.g.).”
Once again, there is clear convergence between the jurisprudence of the TSE and the STF, as stated in the Syllabus of ADI No. 6,33831: “3. The recent rulings of this Federal Supreme Court and the Superior Electoral Court have been emphatic in underscoring the need to eliminate historical, cultural, social, professional, and legal stigmas with respect to women’s rights.”.
The analysis of these cases demonstrates that the TSE’s involvement in the formulation of electoral rules has also contributed to the autonomy of the Electoral Justice System. By issuing decisions on electoral coalitions, party loyalty, and gender and racial quotas, TSE has repeatedly expanded the scope of electoral matters subject to its regulation, to the detriment of the National Congress’s authority. As a result, National Congress has often been compelled to pass constitutional amendments in order to override electoral jurisprudence - an effort not always met with success. In this way, the Electoral Justice System has developed a self-reinforcing process that has strengthened its competencies, expanded its role in electoral governance, and reduced the political maneuvering space of the National Congress.
This strengthening of the TSE’s authority can also be explained by its institutional alignment with the STF, which functions as a veto point against attempts to overturn decisions issued by the Electoral Justice System, thereby reducing the likelihood of such efforts succeeding. According to Pierson (2004), veto points are sources of institutional resilience, as their existence makes rule changes more difficult. This resilience increases when veto points are self-reinforcing - i.e., when the actors who exercise the veto also control the institutional review process.
The relationship between the STF and the TSE exemplifies this dynamic, as some members of the TSE are responsible for reviewing their own decisions. This institutional arrangement also means that legislative or executive initiatives aimed at restricting the TSE’s exercise of authority simultaneously affect members of the STF, which is tasked with ruling on the constitutionality of laws and constitutional amendments. As such, Brazil’s constitutional design creates incentives for the STF to protect the independence of the Electoral Justice System by upholding TSE decisions and obstructing legislative changes to electoral rules, since weakening the TSE’s political influence would also result in diminishing the STF’s own political influence.
This institutional framework helped the Electoral Justice System withstand pressure from the Bolsonaro administration because TSE had already consolidated its role in electoral governance. One further example of this can be seen in its actions to combat disinformation. In 2021, through Resolution No. 23,671, the TSE asserted its authority to order the removal of electoral propaganda containing demonstrably false or seriously misleading content. Later, in October 2022, the TSE expanded its powers through Resolution No. 23,714 to address disinformation activities that threatened electoral integrity.
At that time - on the eve of the presidential runoff - the spread of fake news had reached unprecedented levels in the country, leading TSE to adopt new measures to contain it. According to Resolution No. 23,714, any order to remove content harmful to electoral integrity could be extended ex officio by the TSE’s presidency to “other situations with identical content,” without requiring a new judicial filing. In addition, the maximum time for removal of such content by platforms and providers was reduced from 24 hours to two hours, and noncompliance could result in the suspension of access to the implicated platform. Despite concerns regarding the scope of powers granted to the TSE by this resolution, the STF rejected the claims of unconstitutionality and reaffirmed the Electoral Justice System’s authority to monitor electoral propaganda. Notably, this decision was reached by a 7-2 vote, with the only dissenting opinions coming from the two justices appointed by President Bolsonaro.
5 Conclusion
During the Bolsonaro administration, Brazil’s Electoral Justice System faced various forms of pressure that called into question its ability to conduct the electoral process autonomously. In this article, we sought to identify the institutional resources that enabled this specialized branch of the judiciary - particularly the TSE - to withstand such attacks and successfully organize free and fair elections in the country.
In the realm of electoral governance, the Electoral Justice System in Brazil is responsible for the formulation, implementation, and adjudication of electoral rules. As such, this branch of the Judiciary concentrates the functions of electoral management and the resolution of disputes and controversies, without requiring intervention from the Executive Branch to organize the various stages of the electoral process. At the same time, the Electoral Justice System benefits from the independence guarantees afforded to the Judiciary and, in terms of its institutional position and affiliation, is characterized as both independent and specialized.
This institutional design was strengthened under the 1988 Constitution. In addition to constitutional and legal provisions, the Electoral Justice System has had increasing access to human and material resources to carry out its duties, efficiently managing an electoral system in which the number of voters nearly doubled over a 30-year span and which includes more than 30 registered political parties. On the other hand, the Electoral Justice System’s autonomy is also safeguarded by its institutional alignment with the STF. In addition to participating in the selection of TSE members, the STF is the sole appellate body for TSE decisions, which contributes to the stability of electoral jurisprudence.
The operation of the Electoral Justice System under the 1988 constitutional regime created a positive feedback loop, in which the exercise of its various powers consolidated its autonomy as the body responsible for electoral governance. By issuing decisions that altered electoral rules, the authority of the TSE extended even over the National Congress, as exemplified by the cases concerning party coalitions, party loyalty, and gender and racial quotas. In such cases, the National Congress was compelled to approve constitutional amendments to overturn electoral jurisprudence - efforts that were not always successful. TSE’s role in electoral rule-making once again highlights the importance of its institutional connection with the STF, which is responsible for issuing final rulings on the constitutionality of TSE decisions - upholding them in all such cases. Since part of the TSE is composed of justices who may later review its own decisions, the STF functions as a self-reinforcing veto point, further enhancing the institutional resilience of the Electoral Justice System. Thus, Brazil’s constitutional design creates strong incentives for the STF to protect the independence of the Electoral Justice System, as any reduction in the TSE’s political influence would also reduce the STF’s own influence.
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Similarly, James et al. (2019) emphasize that, beyond the core elements required to conduct elections — such as defining eligible voters and candidates, organizing voting, counting, and validating the votes — some EMBs also engage in other stages of the electoral process. These include delimiting electoral districts, monitoring campaign financing and advertising, conducting voter education, and resolving post-election disputes.
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As a point of reference, if the budget of the Electoral Justice System had been adjusted solely for inflation over the period — measured by the Broad National Consumer Price Index (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, IPCA) — its value in 2022 would have been R$ 6,865,488,584.20. This calculation was made using the tool available from: https://www.ibge.gov.br/explica/inflacao.php.
Funded by allocations from the federal budget and revenue from electoral fines, among other sources, the party fund is distributed monthly by the TSE to political parties, according to the criteria established in Article 41 of the Political Parties Law (Law No. 9,096/95). However, the TSE holds the authority to suspend the transfer of these resources in several circumstances, such as in cases involving the receipt of funds from unidentified or unclarified sources (Article 36, I of Law No. 9,096/95) or the failure to submit electoral financial statements (Article 37-A of Law No. 9,096/95).
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Edson Fachin (2018-2022); Roberto Barroso (2018-2022); Rosa Weber (2016-2020); Luiz Fux (2014-2018); Dias Toffoli (2012-2016); Carmen Lúcia (2009-2013; 2022-2024); Ricardo Lewandowski (2009-2013; 2022-2023); Ayres Britto (2006-2010); Gilmar Mendes (2004-2006; 2014-2018); Ellen Gracie (2001-2004); Nelson Jobim (1999-2003); Maurício Corrêa (1997-2001); Néri da Silveira (1997-2001); Ilmar Galvão (1994-1996; 1997-1999); Marco Aurélio Mello (1993-1997; 2005-2008; 2010-2014); Carlos Velloso (1992-1996; 2003-2006); Sepúlveda Pertence (1991-1994; 2001-2005).
In another set of cases, the TSE also contributes to the rulemaking function by implementing, through resolutions, decisions issued by the STF, as seen in the regulation of the number of city councilors (Res. 21.702/04) and the rules for distributing the party fund (Res. 22.506/07).
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Previously, Law No. 13,165/15 had already amended the Political Parties Act (Article 22-A) to provide for the loss of office by a legislator in the event of party disaffiliation. Additionally, the new rule included, among the justified grounds for disaffiliation, the change of party within 30 days prior to the affiliation deadline required to run in elections. In the preliminary ruling on ADI No. 5,398, the STF upheld the validity of this new provision but did not address the lack of a legal provision regarding the creation of new parties.
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Notably, Law No. 14,291/22 established that, in radio and television broadcasts outside the electoral period, at least 30% of the total airtime allocated to political parties must be dedicated to promoting and encouraging women’s political participation (Article 50-B, § 2).
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